近年来，一些不法经营者利用会议营销、混放销售、违规广告等手段，夸大虚假宣传、欺诈销售保健食品，侵害了消费者权益，削弱了消费者对保健食品的消费信心，制约了保健食品产业发展。四川省市场监管局积极面对挑战，坚持创新监管思路与审慎监管举措相结合，推动经营者、消费者、监管者多方主体参与社会共治，进一步规范特食市场，不断提升消费者保健食品消费的获得感和满意度。
保健食品监管面临挑战
中商产业研究院数据库显示，目前我国保健食品主要营销渠道分别为直销（会销）、电商、药店（商超），占比分别为36%、34%、16%。目前，药店、商超和部分“固定门店+会议营销”模式的经营场所，监管到位，秩序正规；电商模式价格透明，监管比较到位。但在食品推介宣传过程中，有部分活动举办方存在夸大虚假宣传、欺诈销售保健食品等问题，侵害了消费者权益，扰乱了经营秩序。近年来，对花样不断翻新的违法会销、组织跨区域旅游推销等违法行为，发现、取证、查处难度较大，统筹调度、协作联动不够，给保健食品安全监管和有序市场环境带来巨大挑战。
隐蔽违法行为查处难。一是违法行为发现难。通常，违法会销行为在时间上选择非工作时段，在空间上选择隐蔽场所，故意逃避监管。二是违法行为认定难。通过现场或网络的方式，披上市场推广、健康讲座等“外衣”，无现场销售行为，待充分取得消费者信任后，采取产品派送、邮寄等方式销售产品，加大了监管查处难度。三是调查取证难。场外难以取得夸大虚假宣传的直接证据，产品以假乱真，往往需要联系厂家、第三方专业检测机构进行认定，现场查获达不到检测基数的产品导致无法送检，都给取证工作带来了相当大的难度。
消费者权益受损维权难。一是没有有效消费凭证。会销人员不会出具真实有效的购物发票，中老年消费者也缺乏索证索票的意识，导致市场监管部门受理投诉举报后，由于消费者无法提供有效的购物凭证，难以追究经营者的责任。二是售后“三包”无法保障。部分会销人员是异地流动销售，居无定所且联系方式时常更换，增加维权成本和难度，导致消费者维权难上加难。
对消费信心和有序市场环境冲击大。国家对保健食品等特殊食品实行严格监督管理，产品质量安全始终维持了较高水平。但由于保健食品的科普还不够深入，消费者不能完全正确辨识保健品和保健食品，那些假冒伪劣的保健食品则会对保健食品产业的良性发展造成严重冲击。
创新与审慎并举实现风险可控
营造保健食品健康消费环境，需要以问题为导向，疏堵结合、宽严相济，正确指引、全面规范，构建严格监管与包容审慎结合、示范引导与教育惩戒并重的监管制度，形成部门强化监管、消费者普遍监督、同业有序竞争的透明市场环境和社会共治良好局面。
市场主导，政府推动。注重市场驱动，充分发挥保健食品经营企业主体责任，激发企业创新经营活力，合法诚信经营，提高市场竞争力。监管部门按照公平有序的原则，在现行法律法规框架下，发挥创新精神，合理设置监管规则，鼓励优胜劣汰，促进保健食品行业持续高质量发展。
审慎包容，典型示范。为经营条件良好、管理正规、诚实守信的保健食品经营者提供审慎包容的监管环境，适用法律法规中关于从轻、减轻和免于行政处罚的相关条款，并采取监管与服务相结合的措施，鼓励引导其合法规范经营，在统筹安全与创新中发挥示范作用。
风险可控，广泛监督。既要强调对创新特性的包容审慎，更要坚守食品安全的底线，执行食品安全“四个最严”要求，对销售假冒伪劣保健食品等违法行为实行零容忍。充分调动食品安全社会共治力量，构建更加透明的销售环境，主动接受安全监管和社会监督。
社会共治推动特食市场规范运营
从“事前、事中、事后”3个环节入手，规范保健食品经营秩序，对优质合格的保健食品给予审慎包容制度支持，鼓励引导其占领保健食品经营主阵地，实现市场的有序竞争和自我净化，逐步规范经营秩序，恢复消费信心。
倡导诚信规范经营，实施审慎包容监管。建立一个监管沙盒，鼓励引导诚信规范的经营者入盒，设置入盒条件和退出机制，制定有针对性的审慎包容监管条款。纳入沙盒监管的经营者依法依规开展经营活动，履行食品安全主体责任，鼓励引导其以合格产品、优质服务、合规宣传、无忧售后和合理价格吸引消费者，不断树形象赢口碑，逐步营造优胜劣汰的市场竞争秩序。对不具备入盒基本条件的经营者，通过加强督促和指导、加大监管频次等方式，督促其主动练好内功，提升规范经营水平。
市场监管部门探索沙盒监管机制。四川省市场监管局供图
安全监管前置，建立会议营销报告制度。《食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）第三十一条规定，食品集中交易市场的开办者、食品展销会的举办者应当在市场开业或者展销会举办前向所在地县级人民政府食品安全监督管理部门报告。《条例》没有对食品会销作出报告的要求，为部分违法者规避监管提供了可乘之机。目前有的地区已在立法上实现突破，如《四川省食品安全条例》明确，在许可（备案）的固定经营场所外，以会议、讲座、健康咨询等方式举办线下食品宣传推介的，应当提前3个工作日书面告知举办地县级以上市场监管部门。此举可以有效督促会销举办者自觉遵守国家法律法规，严格履行主体责任，主动接受多方监督，以更加阳光的方式开展会销活动。
提升取证能力，建立录像备查制度。在许可（备案）的固定经营场所外，以会议、讲座、健康咨询等方式举办线下保健食品宣传推介的，活动举办方应当加装固定摄像头或移动摄像装置等方式，对宣传推介活动全程录像并保存备查；在许可（备案）的固定食品经营场所内举办宣传推介活动的，鼓励经营者落实录像备查的相关规定。指导会议营销举办方或场所提供方加装固定摄像装置，同步将音视频数据接入市场监管部门的信息系统，实现线上监管，提高监管效率。加强同公安、政法、文旅等部门协调，逐步实现音视频资源的共享共用。
落实主体责任，建立公开承诺制度。属地市场监管部门组织盒内、盒外保健食品经营者签订公开承诺书，内容包括保证经营资质、进货查验、产品质量、宣讲人员身份真实性、宣传内容、价格等合法合规的内容，并明确承诺“现场销售或推介的每款保健食品都是依法注册（备案）的产品”“现场销售的每款保健食品的供货商资质和产品合格证明文件齐备”“杜绝将固体饮料、压片糖果、代用茶等普通食品冒充保健食品向消费者销售”“不得以预收款、还本销售和商业预付卡销售等形式销售保健食品”等内容。
引入广泛监督，建立主动公示制度。会议营销过程中，经营者要在显著位置设立公示区，公示内容包含但不限于所销售产品实物样品及产品指导价格、供应商生产经营资质、产品注册（备案）凭证、批次出厂检验合格报告、特殊食品查询链接、投诉举报电话等，经过广告审批的需现场公示广告审批内容及相关链接。主动公示栏还应包含“保健食品不是药品，不能代替药物治疗疾病”等消费警示语。主动公示制度实行“谁主办、谁公示、谁负责”的原则，可以采取书面、电子显示牌、多媒体等形式，营造双向透明互信的经营环境。
维护消费者权益，建立售后保障制度。进一步畅通投诉举报渠道，建立完善保健食品沙盒监管ODR消费维权绿色通道。鼓励食品经营者购买食品安全责任保险，提高保健食品经营主体参保信心和风险抵抗能力。鼓励有条件的保健食品经营企业建立会议营销补偿金制度，遇到消费纠纷时可以尽快完成赔付。推行线下7天无理由退货，存在商品质量问题、虚假宣传等违法行为或者其他主观过错的，经营者应无条件退货并依法承担赔偿责任，消除消费者的后顾之忧。（四川省市场监管局特殊食品处 苟景全）
